新冠肺炎防控与“拒不执行紧急状态下的决定、命令”

随着新冠肺炎疫情的突然爆发，全国各地纷纷启动重大突发公共卫生事件一级响应，并相继发出通告，采取了诸如交通管制、关闭或限制相关场所使用、中止人员密集活动等应急措施以应对。在此期间，对于妨碍疫情防控工作顺利开展的违法犯罪行为，相关国家机关均进行了有力打击并将此类案例广泛宣传。其中笔者注意到，各地公安机关以《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项“拒不执行紧急状态下的决定、命令”为依据，对相关违法行为人作出治安管理处罚的案例屡见不鲜，但对于适用这一条款对相关违法行为人进行治安处罚究竟是否妥当呢？

（ 《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的原文是：“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或200元以下罚款；情节严重的处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。” ）

主张可以适用该条款进行处罚的人士，其理由是该条款所指的“紧急状态”应包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等所有在实质意义上会造成严重社会危害的紧急情况，新冠肺炎疫情这一公共卫生事件显属其中，而且，“两高两部”发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称“《惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见》”）中也提到了“拒不执行紧急状态下的决定、命令”这一条款，因此，适用该条款对相关违法行为进行处罚并无不妥。

然而笔者对以上观点持保留意见，笔者认为依据该条款对妨碍疫情管控的相关违法行为进行处罚有失妥当，主要理由如下：

首先，回归法律文本，法条原文的措辞是“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，按照文义解释的方法分析，相关违法行为所拒不执行的对象应是以“人民政府”为主体发布的决定和命令，同时这些决定和命令又是在“紧急状态”这一特定情况下所作出的，而非笼统抽象的“紧急情况下”。“紧急状态”这一法律术语，仅在我国宪法中有所规定，并且宪法对“紧急状态”的决定和宣布有着严格的规定：其中，全国或个别省、自治区、直辖市进入“紧急状态”由全国人大常委会决定；个别省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入“紧急状态”由国务院决定，两种情形下的“紧急状态”决定均由国家主席宣布，而省、市、县级人民政府根本无权决定或宣布“紧急状态”。尽管防控新冠肺炎形势严峻，但全国人大常委会和国务院并未决定全国或部分地区进入“紧急状态”，各地政府纷纷采取的“一级响应”也不属于法律意义上的“紧急状态”，因此，从这一角度看，适用该条款进行处罚的前提并不存在。

其次，虽然根据《突发事件应对法》的相关规定，在诸如新冠肺炎疫情之类的公共卫生事件发生后，有关单位或个人拒不配合人民政府采取的相关应急措施的，应当给予其相应的刑事或治安处罚，但此类规定本质上均为参照性规定，并不能作为刑事或治安处罚的直接依据，在个案的办理当中，仍需回归到《刑法》或《治安管理处罚法》中，以这两部法律的具体规定作为处罚的依据，否则将有违“罪刑法定”的基本原则。此外，对《刑法》和《治安管理处罚法》这类以国家强制力为手段、并可能对公民人身自由作出限制的法律而言，在解释其中具体规定之时应当在遵循文义的基础上进行一定的限缩解释，尤其是不得进行类推解释，否则同样会违反现代化司法“罪刑法定”和成文法明确性的基本要求。因此，对于《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项中所指的“紧急状态”，仅应作为前述法律专业术语进行理解，而不能宽泛性地对其进行实质性解释，将所有可能造成社会危害的突发事件均囊括在内。

最后，从实证分析的角度考察司法实践中的情况，尽管《惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见》提到了“拒不执行紧急状态下的决定、命令”这一治安处罚依据，但毕竟这一政策指导性司法文件不能够取代法律本身，其效力也难以单独支撑刑事司法和治安行政处罚的结果。而且据笔者了解，即便多地已出现大量适用该条款进行治安处罚的案例，但在部分地区对于适用该条款作为处罚依据仍极为谨慎，例如四川省公安厅在疫情防控期间对涉疫案件中可能以“拒不执行紧急状态下的决定、命令”为依据作出治安行政处罚的案件，均要求管辖地公安机关经集体研究同意，并层报至省公安厅法制总队审核，未经审核通过不得依据此项规定实施处罚，以此来减少甚至限制这一条款的滥用，可见相关执法机关在司法实践中对于适用这一条款的妥当性仍存在争议。

疫情大敌当前，每一位公民都应义不容辞地积极响应国家号召，全力以赴打赢疫情防控的阻击战。但同时我们也应清醒地认识到，为实现我国治理体系和治理能力的现代化，在这一艰难时期也依然要坚持依法治国的基本方略，准确适用相关法律条款。疫情肆虐之下仍拒不配合国家相关工作人员履行防控职责的行为确实让人深恶痛绝，但我国《刑法》和《治安管理处罚法》中还有妨害公务、寻衅滋事、侮辱、诽谤、故意伤害、故意毁财等可对应适用的处罚条款，足以应对各类涉疫违法犯罪行为。