交通运输综合执法改革后由谁履行许可后监督职责

经世律师事务所交通运输业务部/交通运输综合行政执法改革系列研讨意见之一

交通运输综合执法改革后，基本形成行政许可上收交通主管部门，综合执法机构以交通主管部门名义统一承担行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能的工作格局。同时，交通主管部门通过下设的如道路运输事业发展中心这类事务性工作机构，代为履行事务性行政许可工作。

在以上工作格局之下，实践中凸显一个重要问题：许可后监督职责，应当由交通主管部门（或其下设的道路运输事业发展中心）履职，还是由综合执法机构履职。

本人认为，综合执法改革后，许可后监督职责由谁履职的问题，要区分行政许可是否全部完成的实际情况来区分：

即如果由交通主管部门管辖的行政许可全部完成，许可后监督职责事实上转变为综合执法机构的行政监督检查职责；

如果由交通主管部门管辖的行政许可没有全部完成，还存在需要成就的许可条件未成就（如道路经营者承诺配置运输车辆的承诺未完全履行到位）的情况，则因为涉及到行政许可的撤销或注销职责履行问题，则应当由交通局履行许可后监督职责。在此情况下，许可后监督职责尚未转变为综合执法机构承担的行政监督检查职责，同时综合执法机构也因为不具有许可撤销或注销的职权而无法对许可条件未成就的相对人行为实施有效监管，综合执法机构不应承担在此情况下的许可后监督职责。

以上结论意见的理由和相关依据如下：

一、就改革政策要求而言，区分行政职能和执法职能；行政职能由交通主管部门直接行使，执法职能由综合执法机构以交通主管部门名义行使

中央编办、交通运输部《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办【2017】193号）在“二”部分明确：根据中办发【2016】19号文件精神，交通运输行业承担行政职能事业单位改革，要坚持政事分开、事企分开的原则，在全国清理职能基础上，将行政决策、行政许可、行政裁决等职能划归政府职能部门。通过改革，做到行政职能由行政机构承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担。在“三”部分明确，改革试点地区交通运输行业所有承担行政职能的事业单位都要纳入改革实施范围。要将事业单位承担的路政管理、道路运输管理、港航海事管理等职能中有关行政许可、行政裁决等行政职权，划归交通运输主管部门。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（中办发【2018】63号）在“整合职责和队伍”部分载明：“将交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方还是行政、工程质量监督管理等执法门类的行政处罚以及行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法。”

二、《行政许可法》规定许可机关承担许可后监督职责、对行政许可的撤销和注销职责

《行政许可法》第六十一条第一款规定，行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。第二款规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

《行政许可法》第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。第三款规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。第四款规定，依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

《行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

三、举例说明：道路旅客运输经营许可、道路危险货物运输中的对“相对人承诺是否兑现”的监督职责，因涉及许可撤销、注销职责履行，应属于许可机关的许可后监督职责

《道路旅客运输及客运站管理规定》（2020年7月2日经第21次部务会议通过，自2020年9月1日起施行）第十三条规定，申请从事道路客运经营的，应当提供下列材料：（一）《道路旅客运输经营申请表》（见附件1）；（二）企业法定代表人或者个体经营者身份证件，经办人的身份证件和委托书；（三）安全生产管理制度文本；（四）拟投入车辆和聘用驾驶员承诺，包括客车数量、类型等级、技术等级，聘用的驾驶员具备从业资格。

第二十五条规定，客运经营者应当按照确定的时间落实拟投入车辆和聘用驾驶员等承诺。道路运输管理机构核实后，应当为投入运输的客车配发《道路运输证》，注明经营范围。营运线路长度在800公里以上的客运班线还应当注明客运班线和班车客运标志牌编号等信息。

第三十条第四款规定，客运经营者和客运站经营者在取得全部经营许可证件后无正当理由超过180日不投入运营，或者运营后连续180日以上停运的，视为自动终止经营。

《道路危险货物运输管理规定》（交通运输部令2019年第42号第二次修正）第十条规定，申请从事道路危险货物运输经营的企业，应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请，并提交以下材料：（一）《道路危险货物运输经营申请表》，包括申请人基本信息、申请运输的危险货物范围（类别、项别或品名，如果为剧毒化学品应当标注“剧毒”）等内容。（二）拟担任企业法定代表人的投资人或者负责人的身份证明及其复印件，经办人身份证明及其复印件和书面委托书。（三）企业章程文本。（四）证明专用车辆、设备情况的材料，包括：1.未购置专用车辆、设备的，应当提交拟投入专用车辆、设备承诺书。承诺书内容应当包括车辆数量、类型、技术等级、总质量、核定载质量、车轴数以及车辆外廓尺寸；通讯工具和卫星定位装置配备情况；罐式专用车辆的罐体容积；罐式专用车辆罐体载货后的总质量与车辆核定载质量相匹配情况；运输剧毒化学品、爆炸品、易制爆危险化学品的专用车辆核定载质量等有关情况。承诺期限不得超过1年。

第十四条规定，被许可人应当按照承诺期限落实拟投入的专用车辆、设备。原许可机关应当对被许可人落实的专用车辆、设备予以核实，对符合许可条件的专用车辆配发《道路运输证》，并在《道路运输证》经营范围栏内注明允许运输的危险货物类别、项别或者品名，如果为剧毒化学品应标注“剧毒”；对从事非经营性道路危险货物运输的车辆，还应当加盖“非经营性危险货物运输专用章”。被许可人未在承诺期限内落实专用车辆、设备的，原许可机关应当撤销许可决定，并收回已核发的许可证明文件。

第十五条规定，被许可人应当按照承诺期限落实拟聘用的专职安全管理人员、驾驶人员、装卸管理人员和押运人员。被许可人未在承诺期限内按照承诺聘用专职安全管理人员、驾驶人员、装卸管理人员和押运人员的，原许可机关应当撤销许可决定，并收回已核发的许可证明文件。

结语：各地综合执法改革陆续接近尾声，焦点问题也随之由如何改革，转向如何接续工作的问题。由破而立的过程需要打破原有的定式思维，摒弃经验执法的旧传统，树立综合执法的新理念，特别是新的工作机制建立的过程，需要坚定依法行政、有法可依的信念，下抽丝剥茧的苦功夫，作连线结网的大文章，真正建立合法合理、职权统一、与时俱进的新的工作机制，才能有作为、不难为，才能高效率缩短改革过渡期。