从现行法律依据看公路治超工作中的强制卸载问题

一、《行政强制法》出台前，卸载不卸载是如何规定的？由谁卸载？

（一）《公路法》没说卸载的事情，说的是“责令停止违法行为”。

其第七十六条规定：有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：（五）违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的；

（二）《公路安全保护条例》（2011年7月1日起施行）没说卸载的事情，说的是“由公路管理机构责令改正”。

具体规定：第六十四条　违反本条例的规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。

  （三）《内蒙古自治区公路条例》（2010年12月3日修改施行）明确说了应当责令承运人自行卸载超限物品；拒不卸载的强制卸载，所需费用由承运人承担。

具体规定：第二十八条规定：公路管理机构可以根据需要，在公路上设置固定或者临时超限运输检测站(点)，对机动车的车货总质量，轴载质量，车货总长度、总宽度和总高度进行检测。

公路管理机构工作人员在固定或者临时超限运输检测站(点)实施检测时，应当保障公路的安全、畅通，因检测造成公路堵塞的，应当及时采取提高机动车通行效率的措施。

经检测认定为超限且未经许可的，应当责令承运人自行卸载超限物品；拒不卸载的强制卸载，所需费用由承运人承担。

（四）路政管理规定（2003年4月1日起施行）没说卸载的事情，只说“责令停止违法行为”。

具体规定：第二十三条规定：有下列违法行为之一的，依照《公路法》第七十六条的规定，责令停止违法行为，可处三万元以下的罚款：(五)违反《公路法》第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的：

（五）《超限运输车辆行驶公路管理规定》（2000年4月1日起施行）只说“责令停止违法行为”。

具体规定：第二十三条规定：违反本规定第十三条、第十四条规定，在公路上擅自超限运输的，县级以上交通主管部门或其授权委托的公路管理机构应当责令承运人停止违法行为，接受调查、处理，并可处以30000元以下的罚款。

对公路造成损害的，还应按公路赔(补)偿标准给予赔(补)偿。

（六）各个治超文件关于卸载的要求

1.原交通部等七部委印发《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》（交公路发【2004】219号）说的是“告知车主或者司机自行卸载”，原文是：“要依法设置固定或临时检查站点，选择、配备必要的称重设备、卸载机具和卸载场地，采取固定检查与流动巡查相结合的方式，对超限超载车辆进行检测和卸载”，“实施卸载一般由交通、公安部门的执法人员告知车主或者司机自行卸载”。

2. 交通部、公安部、国家发展和改革委员会《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》（交公路发[2004]455号）说的是“必须在实施卸载、消除违法状态后方可放行，不消除违法状态不得放行”。原文是：“交通部门主要负责检测站点维护和管理、检测称重、卸载等工作”,“对检测后认定为超限超载的车辆，必须在实施卸载、消除违法状态后方可放行，不消除违法状态不得放行，避免连续处罚、重复处罚”。

3.原交通部等九部委《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》（交公路发[2007]596号）说的是“强制卸载”。原文是：“对被查处的违法超限超载运输车辆，要责令停止行驶、责令车主对超限超载部分的货物实施卸载或采取强制卸载等纠正措施，消除违法行为。”

4.《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（国办发〔2005〕30号）说的是“逐步加大卸载和处罚力度”。原文是：“各级交通、公安部门要加强协调和配合，按照全国统一的超限超载认定标准和处罚标准，在治理超限超载检测站共同对超限超载车辆进行集中整治。对重点监管车型和重点地区，逐步加大卸载和处罚力度，对超限超载车辆驾驶员严格实行扣分制度，遏制超限超载车辆上路行驶”。

5.《治理车辆超限超载检测站管理办法》（交通运输部2011年7号令，自2011年8月1日起施行）说的是“责令违法经营业户自行对超限超载货物进行卸载”，“以前及各地相关规定与本办法不一致的，以本办法为准”。

具体规定：第三十二条规定：治超检测站执法人员应当责令违法经营业户自行对超限超载货物进行卸载、保管、驳运。所卸货物需要治超检测站保管的，治超检测站需向业户出具货物保管凭据并经双方签认。

第四十二条规定，以前及各地相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。

6.交通运输部等6部委《关于进一步加强车辆违法超限超载治理工作的通知》（公路发〔2011〕577号，2011年10月12日）说的是：“对违法超限超载运输的车辆，要严格按照有关规定，责令并监督违法行为人采取卸载、分装等改正措施，及时纠正违法状态。”

7.交通运输部《关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》（交公路发〔2012〕171号，自2012年7月1日起施行）说的是：“责令当事人采取卸载”。

具体规定：第三十二条规定：对车辆进行超限检测，应当遵守下列程序：（三）经检测发现车辆存在违法超限运输情形的，责令当事人采取卸载、分装等改正措施，消除违法状态，依法予以处罚； 

二、《行政强制法》出台后的卸载问题：治超工作中公路管理机构没有强制卸载权

（一）《中华人民共和国行政强制法》（自２０１２年１月１日起施行）关于强制执行的相关规定

具体规定：第二条　本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

第十二条　行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金;（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。

第十三条　行政强制执行由法律设定。

法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。（二）《行政强制法》施行后，公路管理机构不存在强制卸载权

“强制卸载”属于行政强制执行的一种，细类为“排除妨碍、恢复原状”。理由是：“恢复原状即行政机关要求违法当事人将侵害对象恢复到侵害之前的状态”；对非法超限运输货物的“强制卸载”即是要求行政相对人，将可解体的货物中的“超限”部分予以消除，从而恢复到合法装载标准之内的状态。

《中华人民共和国公路法》第七十六条第（五）项规定，车辆在公路上擅自超限行驶的“由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以下罚款”。这里的“责令停止违法行为”属于行政命令，行政命令仅仅是行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示，不对行政相对人产生直接的强制作用。

但是，自《行政强制法》于2012年1月1日起施行后，任何部门规章、地方性法规都不能再授权公路管理机构或其他交通行政执法部门强制卸载，原因是：第一，根据《立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章；下位法违反上位法规定的，属于应“由有关机关依照权限予以改变或者撤销”的事项；《行政强制法》第十三条明确规定：行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；既然《公路法》未就“强制卸载”作出规定，那么作为下位法的行政法规、地方性法规、规章均不应就“强制卸载”作出规定。第二，原地方性法规、规章授权公路管理机构对超限运输车辆实施强制卸载的，在《行政强制法》实施后，相关规定一律失效，包括前述九部委《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》关于公路管理机构实施“强制卸载”的规范性文件和地方性法规（如《内蒙古自治区公路条例》）关于“强制卸载”的规定。

三、结论

综上所述，在现行法律法规的框架之内，公路管理机构在治超工作中，实施“强制卸载”不具备合法依据，无权“强制卸载”，也不应当承担未实施强制卸载的法律责任。