公益类企业改革的必要性及重点关注问题

近期本所接收委托，为具有公益性质的企业进行改革，在改革实施过程中，发现公益类企业的在改革原因上具有共同性，总结如下：

一是公益类企业性质界定不清，制约企业的持续健康发展。如有些公益类企为个人持股企业，同时承担了大量社会公益性职能，经营受政府指导，价格由政府确定（例如公交），造成企业生存艰难。

二是管理体制不顺，缺乏监管依据。一般公益类企业都以特许经营的方式将经营权授予企业。政府在管理过程不能有效参与，例如没有出台服务质量评价管理办法，不能客观评价服务质量并向企业提出针对性要求。

三是政府监管不到位，尚未形成科学合理的财政投入机制。公益类企业直接承担社会公益，对其属于经营性亏损还是政策性亏损难以量化，难以确定准确的补贴数额，造成政府的补贴缺乏依据。

针对上述问题，在各地方政府的主导下，对公益类企业进行了卓有成效的改革。基本实现了理顺管理体制，加强政府监管；建立了现代企业制度，释放企业发展活力；提高服务质量，优化服务效能，节约财政支出的改革目标。但在改革过程中都会遇到共性问题，结合本所的工作实践，总结如下：

一是公益类企业是混合所有制好还是纯国有好。当然总客观上说混合所有制能够促进资本流动，使企业更好的适应市场运作，有利于人才引进，有利于各种所有制共同发展。但在公益类企业下混合所有制也存在诸多弊端，如政府补贴是否考虑利润，国有和民营谁做大股东，公司控制权如何设置等会对改革形成障碍。本所律师依据众多公益类企业改革经营及参考大多数城市做法认为，就公益类企业而言，在没有健全的财政补贴机制和政府购买服务考核机制的基础上，还是纯国有更具有可操作性。

二是政府补贴到底应该补多少。这就得说说关于公益类企业的成本费用评价制度和考核体系，只有完善上述制度及体系，政府才能有充足的支付依据，才能说得清到底应该补多少。每一类的公益类企业的成本费用评价制度和考核体系不完全相同，下面以公益类企业为例予以说明。

三是改革流程要依法合规。公益类企业大都事关国计民生，事关企业职工的切身利益，事关改革领导者的履职尽责，最重要的事关改革的有效性，故改革流程需确保依法合规。鉴于被改革企业的基础或基本情况不同，下面重点总结一下国有公益性企业改革的必备流程。

（一）准备阶段：拟定指导性的框架改革方案，成立改革工作领导小组，并主管机构审批；争取社会各界的支持；成立相关工作小组，学习借鉴先进地区经验，聘请中介结构，开展资金筹措、制定应急预案等前期准备工作。同时，聘请中介结构，如律师事务所，会计师事务所，评估师事务所，社会稳定性评估机构等。

（二）实施阶段：1.法律尽职调查。对现有公益类企业开展法律尽职调查，对其股权结构、资产、人员、债权债务等予以核实，为现有公益类企业的整理及成立新公益类企业做前期准备，以符合国有资产监管相关法律法规规定，做到依法有据。2.审计和资产评估。委托具有资质的中介机构对公益类企业进行资产清查审计，对核损后的存量资产进行资产评估，并报国有资产管理部门核准或备案，确认国有资产价值量。3.社会稳定性评估。对因本次改革的社会稳定性予以评估，确定不稳定因素，制定解决方案，确保改革平稳推进。4.制定具体实施方案。在法律尽职调查和资产评估的基础上，对公益类企业改革事宜，工作小组制定具体操作的《企业改革实施方案》。主要内容包括：公益类企业资产和人员的基本情况、拟改革方式、债权债务的情况、新公司的法人结构、具体实施路径、所需享受政策及改制后企业发展规划等。5.方案报批。针对《企业改革实施方案》的相关内容，向公益类企业决策层和职工（代表）大会征求意见，并确认通过。将通过的《企业改制方案》报政府批准。6.制定符合现代企业制度的公司章程。7.任命公益类企业的董事、监事会，组建党组织。8.签订特许经营权协议。按照规定，由公益类企业与政府签订特许经营权协议，完善运营权的合法性。9. 建立成本费用评价制度和考核体系。规范成本年度审核制度，建立定期成本费用评估和政策性亏损评估机制，提高财政补贴的科学性和透明度。

注：全过程需按照重大行政决策程序的规定（内蒙古的规定为《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》“内蒙古自治区政府令第209号）要求，履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定程序，确保重大行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。具体程序包括：重大行政决策调查研究程序、重大行政决策事项民意调查程序、重大行政决策听证程序、重大行政决策风险评估程序、决策承办单位上报同级人民政府审议程序、政府法制机构重大行政决策的合法性审查程序、重大行政决策的公布程序。

本所律师将在法律服务过程中，不断总结经验，为企业提供更加优质的优质的法律服务。